Legislativo criou classes orçamentárias no Brasil

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A promessa de justiça social feita pelo Congresso na destinação de emendas parlamentares não se sustenta nos números: entre 2020 e 2025, municípios com piores indicadores de desenvolvimento receberam menos recursos per capita do que cidades mais estruturadas, muitas delas com padrinhos políticos influentes em Brasília.

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É o que revela uma ampla investigação do jornalista Tiago Mali, do UOL sobre a destinação de R$ 106 bilhões em emendas parlamentares repassadas diretamente a municípios em um intervalo de cinco anos, o maior valor já registrado na série histórica. O levantamento, orientado por cientistas políticos e baseado em indicadores como o IFDM (Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal) e o IPS (Índice de Progresso Social), escancara a desconexão entre o discurso institucional e a realidade da execução orçamentária: a correlação entre necessidade e recursos ficou abaixo de 0,3 — em contraste com programas federais como Bolsa Família (0,8) e Fundeb (0,6), cujo desenho busca precisamente reduzir desigualdades.

A prática revela um sistema de destinação de verbas dominado por interesses eleitorais e alianças políticas. Um caso emblemático é o de Monção (MA), onde 40% da população vive sem água encanada e as estradas tornam impossível o acesso de crianças à escola em tempos de chuva. A cidade recebeu R$ 464 por habitante em emendas. Já Zé Doca, também no Maranhão, com estrutura mais robusta e menos necessidades básicas, recebeu R$ 2.950 por habitante — seis vezes mais. Coincidentemente (ou não), Zé Doca é reduto eleitoral da família do deputado Josimar Maranhãozinho (PL), o maior repassador de emendas à cidade no período.

Se os critérios fossem técnicos, baseados no IFDM, Monção teria recebido R$ 1.060 por habitante — mais do que o dobro do que efetivamente recebeu. Já Zé Doca receberia apenas R$ 856.

O professor Carlos Pereira, da FGV e pós-doutor pela Universidade de Oxford, resume com precisão o dilema: “A lógica dessa alocação não é baseada na necessidade, mas na sobrevivência eleitoral. Cada parlamentar tem redes locais em municípios e, ao longo do mandato, nutre essas redes com dinheiro.”

Essa lógica também penaliza estados inteiros. No Pará, por exemplo, a média de repasse foi inferior a R$ 500 por habitante. Já Roraima e Amapá, estados com menor população, receberam mais de R$ 2.000 por habitante. A explicação é estrutural: todos os estados têm o mesmo número de senadores e, proporcionalmente, estados menos populosos concentram mais poder de barganha.

Em números: os três senadores de Roraima distribuem anualmente R$ 205 milhões entre 15 municípios, que somam 636 mil habitantes. Os senadores de São Paulo, com os mesmos R$ 205 milhões, atendem 645 municípios, com uma população 70 vezes maior. A disparidade não é apenas aritmética — é política.

A distorção também se agrava com o avanço das chamadas emendas de relator e de comissão, de menor transparência e alta discricionariedade. Embora representem 30% do montante analisado, sua natureza é opaca e sujeita a trocas políticas. As demais emendas, individuais e de bancada, também seguem essa lógica, mas têm critérios um pouco mais claros — ainda que desequilibrados.

O problema não é recente. Estudos de Lucio Rennó e Carlos Pereira, que analisaram a distribuição de emendas de 1998 a 2010, já apontavam uma coexistência entre critérios técnicos e políticos. No entanto, à medida que os repasses aumentaram, os benefícios sociais diminuíram. “Na medida em que o município ia recebendo mais emendas, esse efeito benéfico diminuía”, disse Rennó.

A curva de crescimento das emendas impressiona: em 2015, o valor empenhado era de R$ 3 bilhões. Em 2024, chegou a R$ 45 bilhões. Atualmente, um em cada quatro reais investidos pela União vem de emendas parlamentares, o que desloca o eixo decisório das políticas públicas do Executivo para o Legislativo — sem os mesmos critérios técnicos.

Para Beto Veríssimo, diretor do IPS, a ausência de racionalidade técnica na alocação de emendas compromete a eficácia do investimento: “Se os congressistas não usam essas métricas [como índices de desenvolvimento], fica mais difícil acertar.”

Estudo recente dos economistas Hélio Tollini e Marcos Mendes mostra que o Brasil não tem paralelo entre os países da OCDE no volume de recursos distribuídos por emendas parlamentares. A crítica é dura e técnica: “Um alto poder de emendar o orçamento gerará pulverização de recursos, priorização de projetos políticos individuais, rigidez da despesa, desequilíbrio fiscal e propensão à corrupção.”

Em suma, o atual modelo de emendas parlamentares consolida um sistema regressivo: privilegia regiões com maior representação e margens eleitorais sólidas, deixando à margem justamente as populações mais vulneráveis. Ainda que as emendas tragam benefícios pontuais, a lógica de sua distribuição rompe com o ideal republicano de equidade e planejamento público com base em evidências.

Não se trata, portanto, de criminalizar o instrumento das emendas — como defende o presidente da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB) —, mas de discutir o uso político de um poder orçamentário crescente, pouco transparente e cada vez mais concentrado em interesses eleitorais de curto prazo. A desigualdade que se inscreve nos orçamentos municipais não é fruto do acaso: é desenho político.

A política da exclusão orçamentária

A análise dos R$ 106 bilhões em emendas parlamentares revela mais do que distorções técnicas ou ineficiências administrativas: evidencia uma lógica de poder que fragmenta a República e institucionaliza a desigualdade como método de sobrevivência eleitoral. No Brasil das emendas, nem todos os cidadãos são tratados como tal — há os contemplados e há os esquecidos, ou como bem sintetizou o jornalista Tiago Mali, há “cidadãos e ralé”.

Esse apartheid orçamentário operado pelo Congresso tem critérios claros, embora nunca confessados: não é a necessidade que pauta a distribuição de recursos, mas a utilidade eleitoral de cada município. A equação é brutal em sua franqueza: cidades que podem render votos, direta ou indiretamente, são abastecidas. As demais são deixadas à margem, alimentadas apenas por discursos genéricos sobre municipalismo.

O argumento do “orçamento municipalista”, segundo o qual deputados e senadores conheceriam melhor as necessidades locais do que os técnicos do governo federal, soa hoje como uma cortina de fumaça. O que se vê, na prática, é a construção de currais eleitorais sustentados por emendas, prefeitos e vereadores eleitos com recursos parlamentares que, por sua vez, garantem a reeleição dos mesmos deputados e senadores. Um ciclo de autofinanciamento político com dinheiro público — e sem contrapartida social.

Esse modelo sequestra a função de planejamento estratégico do Estado brasileiro. Ao transferir, na prática, fatias cada vez maiores do orçamento federal para decisões fragmentadas e politizadas, o Congresso subverte a lógica de políticas públicas estruturantes. Em vez de atacar desigualdades regionais, perpetua-as. Em vez de promover coesão nacional, reforça as diferenças. Em vez de planejar o futuro, protege mandatos.

O efeito final é um país disforme, quase uma federação de municípios independentes, regidos por micro-interesses e disputas paroquiais, onde a capacidade de articulação política pesa mais que a carência social. Cidades como Monção, Oeiras do Pará ou centenas de outras com péssimos índices de desenvolvimento, ficam condenadas à estagnação. Em termos sociológicos, é a manutenção de uma cidadania de segunda classe, onde parte da população não apenas tem menos acesso a direitos, mas é deliberadamente ignorada pelo sistema que deveria garanti-los.

E isso sem sequer abordar o escândalo do orçamento secreto, que escancarou o uso das emendas de relator como moeda de troca opaca entre Executivo e Legislativo. Ou os casos investigados pela Polícia Federal em que recursos de emendas alimentaram esquemas de corrupção, caixa dois e superfaturamento — inclusive com dinheiro público bancando festas, shows e banquetes eleitoreiros.

Não se trata de abolir as emendas, mas de reconhecer que sua expansão descontrolada virou uma distorção estrutural. O que hoje temos não é descentralização democrática, mas privatização clientelista de recursos públicos, com graves impactos para a igualdade federativa e a eficiência do Estado.

A verdade nua, como aponta Mali, é que o atual sistema legislativo criou classes orçamentárias no Brasil. Cidadão é aquele que vota nos detentores de poder; os demais, que sobrevivam com o mínimo — ou nem isso.

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