Lula enfrenta a direita irresponsável que manda no Congresso

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Ao afirmar que, sem recorrer ao STF, “não governa mais”, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva escancarou a profundidade do impasse entre os Poderes da República. No centro da crise está a derrubada pelo Congresso do decreto que elevava o IOF, uma medida que Lula classificou como “absurda” e violadora do pacto federativo. Paralelamente, a ausência dos presidentes da Câmara e do Senado em uma audiência no Supremo sobre emendas parlamentares impositivas evidencia o mal-estar institucional e a disputa por protagonismo na condução do orçamento público — um embate que, mais do que uma disputa entre Executivo e Legislativo, revela fissuras profundas na engrenagem da democracia brasileira.

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Governo acuado, Congresso em ofensiva

O conflito teve seu estopim no início de junho, quando o Congresso Nacional derrubou o decreto presidencial que aumentava o IOF — instrumento tradicional de arrecadação e regulação financeira utilizado pelo Executivo. Para o presidente Lula, a medida representava um passo necessário em direção à chamada “justiça tributária e social”. Segundo ele, a revogação foi resultado da pressão de “interesses de poucos que prevaleceram”, em uma crítica direta à atuação do presidente da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB).

Em entrevista à TV Bahia, Lula expressou indignação: “Se eu não entrar com um recurso no Poder Judiciário, não governo mais.” O presidente apontou que havia um acordo com Motta para postergar a votação e buscar alternativas junto à equipe econômica. A quebra desse suposto pacto — cuja existência não foi confirmada pela outra parte — foi considerada pelo Planalto como um gesto de traição política.

Além do conteúdo fiscal, a questão toca em um princípio mais amplo e sensível: a separação dos Poderes. Jorge Messias, advogado-geral da União, foi enfático ao afirmar que o decreto presidencial é constitucional e que a sustação pelo Congresso ultrapassa seus limites institucionais. “Nossa conclusão é que o decreto é constitucional, ou seja, não poderia ser sustado pelo Congresso”, disse.

STF como árbitro da crise institucional

A tensão entre os Poderes migrou, previsivelmente, para o Supremo Tribunal Federal. Mas o cenário no STF se mostrou ainda mais complexo com o cancelamento de última hora da participação de Hugo Motta e Davi Alcolumbre (União-AP), presidentes da Câmara e do Senado, respectivamente, em audiência que discutiria a constitucionalidade das emendas parlamentares impositivas.

O STF analisa ações movidas por entidades como o PSOL, a PGR e a Abraji, que questionam o modelo de emendas obrigatórias, considerado por muitos como um mecanismo de captura do orçamento por grupos parlamentares, muitas vezes à revelia de políticas públicas articuladas pelo Executivo.

A ausência dos chefes do Legislativo no debate foi interpretada como sinal de desconfiança institucional e desprestígio à Corte. Ainda assim, a audiência foi marcada por discursos reveladores. A advogada-geral do Senado, Gabrielle Tatith Pereira, defendeu as emendas com base na cláusula pétrea da separação dos Poderes, destacando que o Legislativo tem se tornado um ator legítimo e necessário na alocação de recursos públicos, inclusive como resposta às lacunas deixadas pelo Executivo.

A disputa orçamentária e o presidencialismo de coalizão

Na base dessa disputa está uma crise antiga e estrutural do presidencialismo brasileiro, marcado pelo chamado “presidencialismo de coalizão” — conceito formulado por Sérgio Abranches nos anos 1980. Nesse modelo, o presidente depende do apoio de uma ampla e fragmentada coalizão no Congresso para governar. Em troca, cede parcelas do orçamento e do aparato estatal.

O avanço das emendas impositivas desde 2015 — e, em especial, das emendas de relator, que culminaram no escândalo do “orçamento secreto” — distorceu ainda mais esse equilíbrio. O Legislativo passou a deter instrumentos cada vez mais robustos de execução orçamentária, enquanto o Executivo viu seu espaço de atuação ser corroído.

Como lembrou o advogado Jules Michelet Queiroz e Silva, representante da Câmara, emendas podem atender demandas legítimas de parcelas da população não contempladas pelo Executivo. “Esses parlamentares eram de oposição e indicaram emendas para políticas públicas que não estavam, digamos assim, no cardápio do Poder Executivo da ocasião”, disse, citando ações voltadas a mulheres, comunidades tradicionais e população LGBTQIA+.

Contudo, esse argumento, embora relevante, não elimina o risco de que tais emendas sejam usadas como moeda de troca política ou instrumento de barganha fisiológica, sem transparência ou planejamento de longo prazo — crítica central das ações judiciais em tramitação no STF.

Entre autonomia e barganha: o dilema do Executivo

A disputa pelo controle do orçamento não é nova na política brasileira, mas atinge agora um novo patamar. Para Lula, trata-se de preservar a capacidade de governar. “O presidente da República tem que governar o país, e decreto é uma coisa do presidente da República”, afirmou. “Você pode ter um decreto legislativo quando você tem alguma coisa que fira muito a Constituição, o que não é o caso.”

Mais do que uma briga por poder, o episódio revela um embate entre visões de Estado. De um lado, o Executivo que tenta retomar protagonismo na formulação de políticas públicas e no planejamento fiscal. De outro, um Congresso que se vê não apenas como fiscalizador, mas também como executor legítimo de recursos — o que enfraquece o papel tradicional do governo central.

A mediação do STF — transformado, de fato, em uma espécie de “Poder Moderador”, como já disse o ministro Luís Roberto Barroso em diferentes ocasiões — torna-se não apenas necessária, mas inevitável. O risco, porém, é transformar o Judiciário em árbitro permanente de crises políticas, distorcendo sua função original e desgastando sua legitimidade.

Uma crise sistêmica e a urgência de uma reforma institucional

O conflito atual não é um desvio pontual, mas expressão de uma crise sistêmica que afeta as engrenagens da democracia brasileira. Trata-se de uma disputa por soberania orçamentária em um modelo de governo que, embora presidencialista na forma, tornou-se parlamentarista no conteúdo, sem ter feito a devida transição institucional.

Como afirma o cientista político Carlos Pereira, da FGV, “o modelo brasileiro é disfuncional porque combina presidencialismo com multipartidarismo extremo e um sistema de coalizão instável, baseado em incentivos pouco republicanos”.

Diante disso, a crise atual pode ser lida também como um sintoma da necessidade urgente de reformas institucionais mais profundas, que reequilibrem a relação entre os Poderes, aumentem a transparência na execução orçamentária e fortaleçam os mecanismos democráticos de governança.

A frase de Lula — “Se não for ao STF, não governo mais” — pode soar como um desabafo, mas é também um alerta. O Executivo federal, desidratado em sua capacidade de ação e pressionado por um Congresso que se consolidou como gestor paralelo do orçamento, recorre ao Judiciário como último bastião. Mas esse recurso contínuo ao Supremo como instância resolutiva não é solução sustentável: é sintoma de um sistema que perdeu sua lógica de funcionamento e que exige, com urgência, debate, revisão e compromisso democrático.

A farra da emendocracia

O episódio da revogação do aumento do IOF não é apenas um embate pontual entre Executivo e Legislativo; ele é a face visível de uma disputa muito mais profunda: o controle efetivo sobre o orçamento público. Por trás da derrota política imposta a Lula, revela-se o avanço de um modelo em que o Congresso, cada vez mais empoderado pela máquina das emendas parlamentares, dita não apenas os termos da governabilidade, mas também a distribuição dos recursos do Estado. É nesse ponto que o conflito transborda da arena política para o campo institucional, expondo a espinha dorsal da chamada emendocracia — um sistema que, entre favores, barganhas e dinheiro vivo escondido em guarda-roupas, compromete a legitimidade democrática e ameaça as bases do presidencialismo constitucional brasileiro.

O Brasil assistiu, em um mesmo dia, à encenação crua do que tem sido chamado de “emendocracia” — o regime político-institucional em que o orçamento público se transforma em moeda de troca entre o Executivo e o Congresso, frequentemente à margem da legalidade ou da lógica republicana.

No primeiro ato, a Polícia Federal revelou o escândalo com todos os elementos clássicos da política fisiológica: prefeitos afastados, dinheiro vivo escondido em guarda-roupas e um deputado com o sigilo telefônico quebrado. A investigação apura desvio de verbas oriundas de emendas parlamentares — o mecanismo pelo qual deputados e senadores direcionam recursos públicos para obras e projetos em suas bases eleitorais.

No segundo ato, o governo Lula, acuado e fragilizado, liberou mais de R$ 1 bilhão em emendas em apenas três dias, entre segunda e quarta-feira da semana passada. Mesmo com a liberação relâmpago dos recursos, o Palácio do Planalto sofreu uma derrota humilhante no Congresso: a revogação do decreto que aumentava o IOF, medida que havia sido justificada pelo Executivo como um instrumento de justiça fiscal.

O terceiro ato se deu no Supremo Tribunal Federal, com a audiência pública convocada pelo ministro Flávio Dino para discutir a constitucionalidade e a transparência das emendas parlamentares — especialmente as chamadas emendas impositivas. O que se viu ali foi a exposição nua e crua do conflito entre Poderes e da apropriação do orçamento público por interesses difusos e, muitas vezes, obscuros.

Juristas denunciam “usurpação de poder” e corrosão do presidencialismo

Na audiência, o jurista Walfrido Warde — um dos autores da ação direta de inconstitucionalidade que levou à suspensão das emendas de relator — foi categórico: “O que debatemos é se é constitucional ou não afastarmos as atribuições do presidente e se vamos abolir o presidencialismo e tornar legal a apropriação do Orçamento pelo Parlamento, sem as devidas responsabilidades que a Constituição atribui ao presidente”.

A crítica vai ao cerne da arquitetura institucional brasileira: no modelo presidencialista, cabe ao Executivo a formulação e execução do orçamento. Ao transferir esse poder para o Legislativo, ainda que parcialmente, sem os ônus da responsabilidade política e técnica, cria-se, nas palavras de Warde, uma “corruptela” institucional. “Uma situação em desarmonia é, portanto, usurpação de poder”, concluiu o jurista.

Essa usurpação se manifesta, concretamente, na capacidade que parlamentares adquiriram de manipular bilhões de reais em recursos públicos, muitas vezes sem critérios objetivos, sem transparência e com pouca ou nenhuma fiscalização. Embora o Congresso tenha aprovado regras para identificar os autores e os beneficiários das emendas — como exigido pelo STF —, a realidade ainda está distante de um sistema transparente.

O histórico da farra das emendas: RP9, opacidade e privilégio

O debate atual é herança direta da crise desencadeada em 2022, quando o STF considerou inconstitucionais as chamadas emendas de relator (RP9), símbolo do chamado “orçamento secreto”. À época, revelou-se um sistema opaco, onde recursos eram distribuídos por critérios políticos não publicizados, favorecendo aliados do governo de então e perpetuando práticas clientelistas.

A ministra Rosa Weber, relatora original da ação, determinou a suspensão dos pagamentos. Com sua aposentadoria, o ministro Flávio Dino herdou o caso e manteve o entendimento de que as emendas devem seguir critérios de rastreabilidade. Em agosto de 2023, Dino homologou um plano de trabalho em que o Congresso se comprometeu a identificar os responsáveis por cada emenda e os respectivos beneficiários. No entanto, a efetividade dessa regra ainda é questionável.

A principal crítica não se limita à transparência, mas à própria legitimidade do mecanismo. Para os críticos, trata-se de um sistema que inverte o papel dos Poderes e transforma o orçamento em instrumento de barganha política — o que, segundo o constitucionalista Oscar Vilhena Vieira, “fragiliza o Executivo e distorce a função representativa do Legislativo”.

A ausência reveladora e a crise da legitimidade

Chamou atenção a ausência dos presidentes da Câmara, Hugo Motta, e do Senado, Davi Alcolumbre, na audiência pública. Ambos haviam confirmado presença, mas desistiram de participar e enviaram representantes jurídicos. A recusa de ambos em debater o tema diante do Supremo revela, mais do que desprestígio à Corte, uma postura de distanciamento calculado — uma tentativa de evitar exposição em meio ao desgaste crescente da imagem do Legislativo.

A crise de legitimidade das emendas parlamentares não é uma questão técnica. É profundamente política. E, mais ainda, moral. Como pode o Estado brasileiro aceitar a continuidade de um sistema investigado por corrupção explícita, flagrado com dinheiro escondido em móveis domésticos, e ainda assim manter a liberação regular e acelerada dos recursos?

Um sistema à beira do colapso democrático

A emendocracia brasileira é hoje um sintoma grave da disfunção institucional. Como escreveu o cientista político Cláudio Couto, da FGV, “o orçamento público tornou-se refém de uma lógica privatista, onde os interesses eleitorais dos parlamentares se sobrepõem às prioridades coletivas e às políticas públicas planejadas”.

O impacto disso vai muito além da disputa entre Legislativo e Executivo. Ele incide diretamente sobre a qualidade da democracia, o planejamento de políticas públicas, a execução orçamentária e a confiança do cidadão nas instituições. Quando bilhões de reais circulam sob lógicas clientelistas, com pouca fiscalização e alto potencial de corrupção, a política perde sua função pública e passa a operar como negócio privado — uma forma disfarçada de patrimonialismo que remonta aos vícios do Brasil colonial.

O Brasil precisa encarar de frente a perversão do seu sistema orçamentário. A sobrevivência da democracia passa necessariamente por um orçamento público republicano, transparente, submetido a prioridades coletivas e executado com responsabilidade. Enquanto a emendocracia for regra e não exceção, o país continuará preso a um ciclo de crises políticas, desconfiança institucional e erosão da autoridade presidencial. A decisão do STF será crucial, mas sua eficácia dependerá da pressão da sociedade civil e da coragem dos próprios Poderes de romper com a lógica da chantagem orçamentária.

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