Dino obriga Estados e municípios a seguir regras de transparência para emendas

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O ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), determinou que Estados, Distrito Federal e municípios passem a adotar integralmente as mesmas regras de transparência e rastreabilidade hoje aplicadas às emendas parlamentares federais. A decisão foi tomada no âmbito da ADPF 854, apresentada pelo PSOL, e visa corrigir distorções na aplicação de recursos públicos, especialmente no uso das chamadas emendas Pix e emendas subnacionais, marcadas por opacidade e falta de controle.

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A medida representa um desdobramento direto do julgamento que, em 2022, declarou inconstitucional o chamado “orçamento secreto”. Desde então, houve avanços significativos na rastreabilidade das emendas federais, incluindo a reformulação do Portal da Transparência, a aprovação da Lei Complementar 210/2024 e a exigência de plano de trabalho para cada repasse. Contudo, como destacou Dino, “essas melhorias não foram replicadas nos demais entes federativos, o que representa desafio à Constituição e à autoridade do STF”.

Levantamentos apresentados por entidades como Transparência Internacional, Transparência Brasil e Contas Abertas escancararam o problema. Apenas 3 dos 27 Estados divulgam informações completas sobre a execução dessas emendas, enquanto 37% dos municípios brasileiros não fornecem qualquer dado público sobre os recursos recebidos ou sua aplicação. A ausência de rastreabilidade favorece práticas clientelistas e desvios de finalidade, especialmente em repasses diretos via transferências especiais, apelidadas de emendas Pix.

Criadas em 2019 por emenda constitucional, as emendas Pix permitiam a transferência direta de verbas do orçamento federal para entes subnacionais, sem a exigência de detalhamento prévio, identificação do parlamentar autor ou clareza sobre a aplicação dos recursos. O modelo foi questionado judicialmente e, a partir de 2022, começou a ser reestruturado após ações do STF.

A decisão de Dino determina que, a partir de 1º de janeiro de 2026, a execução de qualquer emenda estadual ou municipal ficará condicionada ao cumprimento integral das normas federais de transparência. Estados e prefeituras deverão comprovar a adoção dessas regras junto aos Tribunais de Contas locais, que também foram notificados para fiscalizar o processo. A Controladoria-Geral da União (CGU), o Tribunal de Contas da União (TCU) e o Ministério da Gestão e Inovação prestarão apoio técnico à implementação das medidas.

O ministro também convocou uma audiência pública para março de 2026, quando será feita a primeira avaliação oficial sobre o cumprimento das exigências. “Estamos diante de um modelo que precisa ser republicano do início ao fim. Dinheiro público exige rastreamento completo”, afirmou Dino durante sessão no STF.

Leia a íntegra da decisão.

Investigações sobre emendas Pix passadas

Durante a mesma audiência pública, Dino reiterou que os repasses realizados entre 2020 e 2024 por meio das emendas Pix serão investigados “a fundo” pelos órgãos de controle. Estão pendentes de análise cerca de 35 mil relatórios, que correspondem a aproximadamente R$ 20 bilhões em recursos públicos. A maioria desses documentos foi entregue de forma retroativa, por ordem do Supremo.

“É impossível abrirmos um tapete gigante e colocarmos tudo debaixo. Acredito que nenhum órgão sugeriria isso”, afirmou o ministro, rebatendo críticas de congressistas que acusaram o STF de perseguição ao Legislativo. Dino frisou que não se trata de “intuito persecutório”, mas sim de dever institucional.

A Advocacia-Geral da União (AGU) e demais órgãos iniciarão o exame dos relatórios por amostragem, com base em critérios como risco de desvio e Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) das localidades beneficiadas. Também será considerada a natureza do gasto: segundo Dino, verbas destinadas a eventos, mutirões de cirurgias e shows são mais propensas a irregularidades e, por isso, terão prioridade nas apurações.

Princípio da simetria e reforço institucional

A decisão do STF se ancora no artigo 163-A da Constituição Federal, que trata da responsabilidade fiscal e da execução orçamentária. Com base nesse dispositivo, o ministro aplicou o princípio da simetria, segundo o qual normas de transparência e controle válidas para a União devem também ser seguidas pelos demais entes federativos.

Ao envolver diretamente Tribunais de Contas, Ministérios Públicos de Contas e Procuradorias-Gerais de Justiça, a medida busca evitar brechas institucionais. O objetivo é criar uma rede nacional de controle, capaz de coibir desvios antes que eles ocorram.

A Transparência Brasil celebrou a decisão. Em nota técnica, a entidade afirmou que “o Brasil enfrenta um desequilíbrio estrutural na fiscalização das transferências subnacionais”, e que “a ação do Supremo corrige uma falha histórica no sistema federativo”.

Perspectiva crítica e implicações futuras

A decisão de Flávio Dino joga luz sobre uma prática silenciosa, porém disseminada, de esvaziamento da transparência nas relações entre o Legislativo e o Executivo nos níveis estadual e municipal. Ao permitir que bilhões de reais fossem transferidos sem qualquer critério público visível, o modelo das emendas Pix — e, por extensão, as emendas subnacionais — criaram uma arquitetura paralela de poder, opaca e vulnerável à captura política.

Ao estender as regras do “pós-orçamento secreto” a toda a Federação, o STF responde não só a uma crise institucional de transparência, mas também à crescente desconfiança da sociedade em relação à forma como os recursos públicos são distribuídos e utilizados. A eficácia da medida, no entanto, dependerá do comprometimento político dos entes federativos e da robustez das instituições de controle em todo o país.

A audiência marcada para março de 2026 será o primeiro teste prático dessa nova etapa. Até lá, caberá à sociedade civil, aos tribunais e ao jornalismo de dados acompanhar cada passo. Afinal, como disse o próprio ministro, “dinheiro público precisa ser seguido com olhos públicos”.

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