Congresso hipertrofiado: poder demais, responsabilidade de menos

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“Uma espécie de juiz-travão.” Foi assim que o ministro do Supremo Tribunal Federal, Flávio Dino, se definiu com ironia durante sua participação no Fórum de Lisboa. A imagem, embora bem-humorada, traduz o impasse grave da política brasileira: em meio a sucessivas crises institucionais, o Judiciário tem assumido o papel de contenção de um sistema corroído por disfunções entre os Poderes — e, no centro desse desequilíbrio, estão as emendas parlamentares.

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Dino, ex-governador do Maranhão e hoje um dos principais nomes do STF, não poupou críticas à forma como o orçamento federal tem sido apropriado pelo Congresso Nacional, transformando o Brasil em uma anomalia democrática. Segundo ele, há uma “necessidade de revisão do modelo”, pois desde que as emendas impositivas foram criadas, o país tem enfrentado dificuldades constantes de governabilidade — independentemente do partido no poder.

“É muito difícil para várias posições políticas e pensamento acadêmico — e para a sociedade como um todo — encontrar uma forma de não vivermos em crises de governabilidade permanentes. Isso parece ser uma tendência”, afirmou o ministro.

O nascimento de uma disfunção

As emendas parlamentares sempre fizeram parte do jogo político brasileiro, mas até 2015 tinham caráter facultativo: dependiam da boa vontade do Executivo em liberá-las. A crise de governabilidade enfrentada pela presidenta Dilma Rousseff naquele ano levou à criação das emendas individuais impositivas, um mecanismo que obrigava o governo a liberar os recursos indicados por cada parlamentar. A medida, vista à época como uma tentativa de garantir apoio no Congresso, acabou inaugurando uma dependência estrutural do Executivo em relação ao Legislativo — uma inversão perversa da lógica democrática.

Em 2019, já sob o governo de Jair Bolsonaro, essa lógica foi aprofundada. As emendas de bancada também se tornaram impositivas, e o chamado “centrão” — bloco informal de partidos de perfil fisiológico — assumiu papel central na articulação política. Vale lembrar que no início do governo Bolsonaro, o então presidente ainda hostilizava o Congresso. A passeata de 26 de maio daquele ano, convocada com viés golpista, mirava justamente o Legislativo e o Supremo. Na época, o general Augusto Heleno, então chefe do GSI, entoava a provocativa marchinha: “Se gritar pega centrão, não fica um, meu irmão”.

O discurso mudou. Pressionado pela necessidade de formar maioria e aprovar sua pauta econômica, Bolsonaro acabou se aliando ao centrão — e esse acordo informal resultou na criação do que viria a ser conhecido como “orçamento secreto”: emendas do relator sem critérios claros de distribuição, transformadas em moeda de troca política.

Segundo levantamento da Agência Pública (2021), o orçamento secreto chegou a movimentar mais de R$ 30 bilhões em dois anos, sem transparência nem critérios objetivos. Em entrevista à Folha de S.Paulo naquele período, a procuradora do Ministério Público junto ao TCU, Élida Graziane, afirmou: “Isso é o sequestro do orçamento por interesses particulares. É a morte da institucionalidade”.

Lula e a continuação da chantagem

Em 2023, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva assumiu seu terceiro mandato com um Congresso ainda mais conservador do que em mandatos anteriores. Dos 513 deputados eleitos, apenas cerca de 1/3 são identificados com posições progressistas — e nem todos confiáveis à base governista. O resultado foi uma ampliação da pressão por liberação de emendas, inclusive das chamadas emendas de comissão, que, embora não tenham se tornado obrigatórias por lei, passaram a ser exigidas na prática.

A gestão Lula, assim como as anteriores, viu-se forçada a ceder para garantir a aprovação de pautas mínimas no Congresso. E mesmo diante do debate sobre corte de gastos e responsabilidade fiscal, as emendas permanecem intocadas. Pior: o Legislativo agora tenta avançar ainda mais, pressionando o governo a incluir emendas sobre verbas discricionárias dos ministérios, como se o Congresso assumisse, de fato, a função de executor do orçamento federal.

Um desequilíbrio institucional sem paralelo

A crítica central, compartilhada por analistas de diversas correntes ideológicas, não está na existência das emendas, mas em seu uso distorcido. Como apontou Flávio Dino, o que se vê é o Congresso exercendo funções que cabem ao Executivo, sem a devida responsabilização pública. Em regimes democráticos consolidados, mesmo no parlamentarismo, o orçamento é formulado e executado pelo governo — e não por parlamentares individuais ou blocos de interesses.

O jurista e professor Oscar Vilhena Vieira, da FGV-SP, já alertava em 2022: “Não existe democracia sem separação clara entre os Poderes e sem responsabilidade fiscal transparente. A captura do orçamento pelo Parlamento é uma distorção institucional grave”.

A situação brasileira, portanto, é inusitada até mesmo entre países com instituições frágeis. Não se trata apenas de um sistema disfuncional — mas de um risco real à estabilidade democrática, onde o Executivo é chantageado, o Congresso legisla em causa própria e o Judiciário se vê compelido a intervir como freio de emergência.

O futuro do orçamento e da democracia

Ao fim, a fala de Dino escancara o problema que muitos se recusam a enfrentar: a governabilidade no Brasil está sequestrada por um modelo de emendas que rompe com os princípios republicanos de responsabilidade, transparência e separação de Poderes.

Reformar esse sistema exige coragem política — algo raro num ambiente em que os próprios beneficiários da distorção comandam as reformas. Como afirmou o cientista político Cláudio Couto, da FGV: “O orçamento secreto é um tumor institucional. Mas mexer nisso implica enfrentar quem opera o bisturi”.

Enquanto isso, a democracia segue sendo minada por dentro, disfarçada sob o manto de acordos institucionais, e o país se vê condenado a viver, como disse Dino, em uma crise de governabilidade permanente — o que é, por si só, uma ameaça constante à construção de um Estado democrático de direito.

Mais deputados, menos democracia

Em meio ao agravamento das tensões institucionais, o Congresso Nacional aprovou um projeto de lei que amplia de 513 para 531 o número de deputados federais, já a partir das eleições de 2026. A medida, tomada em um momento de grave restrição fiscal e ampla demanda por responsabilidade pública, evidencia o avanço de um corporativismo legislativo que se coloca acima das urgências da sociedade. Nas mãos do presidente Luiz Inácio Lula da Silva está agora a decisão: sancionar, vetar ou simplesmente silenciar. Mas o silêncio, nesse caso, diz muito — e custa caro à democracia.

Lula tem até o dia 16 de julho para decidir o destino da proposta. De acordo com aliados, a tendência mais provável é que ele não sancione nem vete — estratégia que permite que o projeto seja promulgado diretamente pelo Congresso, transferindo ao Legislativo a responsabilidade exclusiva pelo aumento. Trata-se, claramente, de uma escolha política.

Um eventual veto presidencial seria facilmente derrubado pela maioria congressual, gerando manchetes desfavoráveis como “Lula perde mais uma” e reforçando a imagem de um Executivo acuado. Não por acaso, uma fonte da base governista recorreu à ironia: “Sabemos que ‘governabilidade’ é uma palavra pichada com sangue e fezes nos muros do inferno”. A frase resume a armadilha na qual o Planalto se encontra: confrontar o Congresso significa abrir nova frente de conflito; ceder, por outro lado, é normalizar abusos sucessivos.

Interesse corporativo disfarçado de reajuste democrático

Tecnicamente, não há qualquer justificativa republicana, fiscal ou democrática para o aumento de cadeiras. A própria redistribuição das vagas entre estados poderia ser feita sem a criação de novos assentos, mas isso implicaria que alguns estados perderiam representação — algo que comprometeria a reeleição de parlamentares atuais. Assim, o projeto aprovado funciona, essencialmente, como uma reserva de mercado para os que já ocupam o Congresso.

Essa lógica ignora o que ocorre em democracias minimamente maduras, onde o redimensionamento das cadeiras se baseia em critérios demográficos e de representatividade, não em autoproteção eleitoral. Como bem define um analista político ouvido pela reportagem: “Eles não querem disputar. Querem garantir que fiquem. Como se permanência no Congresso fosse um direito adquirido”.

Um Congresso hipertrofiado: poder demais, responsabilidade de menos

A decisão de ampliar o número de deputados não é um caso isolado. Vem acompanhada de outras iniciativas igualmente danosas: o aumento de R$ 168 milhões no fundo partidário, por exemplo, aprovado sem alarde. Ou a inserção de “jabutis” legislativos — dispositivos que, segundo o governo, foram responsáveis por elevar os custos da energia elétrica, favorecendo lobbies poderosos.

Essa conduta ilustra o que já foi chamado por comentaristas de “a vaca louca da democracia brasileira”: um Congresso que consome atribuições que não lhe cabem e interfere de forma cada vez mais agressiva na administração pública, sem assumir responsabilidades pelas consequências. A metáfora remete à encefalopatia espongiforme bovina, doença causada pela ingestão de proteínas estranhas, que provoca colapso neurológico — e é uma imagem dura, mas precisa.

Raízes históricas do desequilíbrio entre os Poderes

Essa hipertrofia legislativa tem história. Em entrevista ao canal Reconversa, o professor Gilberto Bercovici, da Faculdade de Direito da USP, detalha como o Poder Executivo brasileiro foi sendo enfraquecido ao longo das décadas, perdendo não apenas protagonismo, mas também capacidade de formular políticas públicas de longo prazo. O fenômeno se intensificou com a criação das emendas parlamentares impositivas (a partir de 2015), o avanço do orçamento secreto (a partir de 2019) e, mais recentemente, com a tentativa do Congresso de controlar até verbas discricionárias dos ministérios.

Esse deslocamento de poder rompe com os princípios republicanos da separação entre os Poderes e da responsabilidade fiscal. Em nenhuma democracia consolidada o Parlamento assume a execução direta do orçamento público. Como bem pontuou o jurista Oscar Vilhena Vieira em artigo para a Revista Piauí (nº 180): “A captura do orçamento pelo Legislativo é uma distorção institucional grave”.

A erosão democrática sob o disfarce da institucionalidade

Enquanto se discute o aumento de cadeiras e os limites do presidencialismo de coalizão, o essencial parece ausente do debate: qual o impacto dessas decisões para o cidadão comum? Em um país com mais de 40 milhões de brasileiros em situação de insegurança alimentar e uma máquina pública sobrecarregada, criar novas vagas parlamentares é mais do que um despropósito — é um insulto.

A fala recente do ministro Flávio Dino, no Fórum de Lisboa, sintetiza bem a crise: “Está muito difícil para a sociedade encontrar uma forma de não vivermos em crises de governabilidade permanentes. Isso parece ser uma tendência”. E é mesmo. Porque essa crise deixou de ser conjuntural. Tornou-se estrutural e funcional ao sistema político vigente.

Ao optar por não sancionar nem vetar, Lula poderá proteger momentaneamente seu governo de mais uma derrota simbólica. Mas também reforçará o padrão de omissão diante da escalada autorreferente do Congresso. A governabilidade, nesse cenário, torna-se refém de um Legislativo que legisla em causa própria, executa orçamento, sabota o Executivo e se declara, ainda assim, fiscal dos excessos alheios.

Mais do que uma disputa de protagonismo, trata-se de uma crise de projeto de país. Em que os poderes democráticos, em vez de se conterem mutuamente, avançam sobre suas fronteiras com ganância. Em que a política se afasta da cidadania e se aproxima do feudalismo. Em que os mandatos se eternizam — não por mérito ou voto, mas por arquitetura institucional feita sob medida para manter tudo como está.

Lula precisa vetar aumento do número de deputados