A engrenagem apodrecida das emendas parlamentares

Clique aqui e contribua para um jornalismo livre e financiado pelos seus próprios leitores.

Nos últimos cinco anos, o Brasil testemunhou um vertiginoso aumento no uso de emendas parlamentares, que movimentaram R$ 148,9 bilhões entre 2020 e 2024, cifra que supera em mais de quatro vezes o valor destinado no quinquênio anterior. Essa explosão de recursos transformou o Orçamento federal em um campo de disputa entre Legislativo e Executivo, exacerbando tensões institucionais, minando a transparência e reacendendo o debate sobre o papel das emendas na democracia brasileira.

Clique para seguir a SEMANA ON no Instagram, no Facebook e no Whatsapp

Enquanto o Congresso ampliava seu domínio sobre os recursos públicos, a execução das emendas tornou-se uma moeda de troca em negociações políticas e eleitorais. A crítica contundente de figuras como o ministro do STF Flávio Dino, que classificou algumas práticas como “pornográficas”, reflete um cenário de degradação ética no uso de um mecanismo que deveria promover o desenvolvimento regional e a equidade social.

História e a mutação do papel das emendas

Historicamente concebidas como um instrumento de descentralização, as emendas parlamentares visavam garantir que deputados e senadores pudessem alocar recursos diretamente em suas bases eleitorais. Contudo, a introdução da obrigatoriedade de execução, com a Emenda Constitucional nº 86/2015, inaugurou uma nova fase no controle orçamentário.

O que deveria ser um avanço na eficiência do gasto público tornou-se, para muitos, um caminho para a captura do Estado por interesses políticos e pessoais. A criação das emendas de relator (RP9) em 2020, popularmente conhecidas como “orçamento secreto”, cristalizou essa distorção. Declaradas inconstitucionais pelo STF em 2022, elas ainda representam um marco no uso opaco de recursos públicos, movendo bilhões sem rastreabilidade clara.

O poder do Congresso sobre o Orçamento não é um fenômeno isolado, mas parte de uma dinâmica histórica de barganhas entre os Poderes no Brasil. Sérgio Abranches, em sua obra O presidencialismo de coalizão, descreve como o Executivo tradicionalmente comprava apoio parlamentar com cargos e verbas. O cenário atual reverte essa lógica, colocando o Legislativo como protagonista na distribuição de recursos.

Impactos no Estado e na sociedade

Os impactos desse novo arranjo vão além do desvio ético: eles afetam diretamente a gestão do Estado e a qualidade das políticas públicas. De 2020 a 2024, o valor movimentado por emendas foi o dobro do que os órgãos federais investiram em ciência, tecnologia, cultura, esportes e saneamento — áreas críticas para o desenvolvimento sustentável e a redução de desigualdades.

Além disso, a dependência de emendas tornou ministérios como o dos Esportes reféns do Congresso. Em 2024, mais de 74% do orçamento discricionário da pasta foi alocado por emendas, comprometendo a autonomia administrativa e a capacidade de planejamento a longo prazo.

Órgãos como a Codevasf e o Dnocs ilustram como a estrutura estatal foi remodelada para atender a essa dinâmica. Antes voltados à irrigação e ao combate às secas, esses órgãos passaram a operar como canais de distribuição de maquinário e obras de pavimentação, áreas frequentemente associadas a corrupção e má gestão. Não por acaso, ambos são alvo de investigações que envolvem líderes políticos de destaque.

A crise das emendas: reflexões sociológicas e políticas

A crise atual é um reflexo do paradoxo central do Brasil: uma democracia formal robusta, mas permeada por práticas oligárquicas e patrimonialistas. O uso das emendas como moeda de troca exacerba esse modelo, fortalecendo elites políticas locais em detrimento de um projeto nacional de desenvolvimento.

O filósofo alemão Jürgen Habermas argumenta que a legitimidade democrática depende de processos transparentes e inclusivos. No Brasil, as emendas parlamentares mostram o oposto: decisões tomadas a portas fechadas, que reforçam a desconfiança pública nas instituições. O “orçamento secreto” foi descrito pelo presidente Lula, ainda em campanha, como “o maior esquema de corrupção da atualidade”. Porém, seu governo também manteve práticas questionáveis, como a alocação de ministérios estratégicos para o centrão, responsável por canalizar bilhões em emendas.

A Controladoria-Geral da União (CGU), sob ordens do STF, encontrou irregularidades em 13 ONGs que receberam verbas parlamentares, algumas sem apresentar sequer relatórios básicos de transparência. Esse padrão de opacidade é a antítese do que Max Weber descreveu como o ideal de uma burocracia racional: previsibilidade, eficiência e prestação de contas.

O papel do STF: limite ou solução?

O Supremo Tribunal Federal emergiu como um ator central na crise, impondo limites e suspendendo pagamentos para entidades sem transparência. Flávio Dino, relator das ações no STF, destacou que a Polícia Federal investigará o itinerário das verbas, buscando rastrear os interesses por trás de decisões suspeitas, como a liberação de R$ 4 bilhões em emendas de comissão.

Porém, o papel do STF não está imune a críticas. Suas decisões, embora necessárias, agravam o clima de incerteza institucional, gerando atritos entre os Poderes e prejudicando a governabilidade. Para o jornalista Leonardo Sakamoto, essas medidas representam uma “sacudida necessária” contra a promiscuidade, mas não são suficientes para reformar um sistema estruturalmente falho.

O que está em jogo?

A crise das emendas parlamentares é mais do que um embate entre Legislativo, Executivo e Judiciário. Ela revela os dilemas centrais de uma democracia em construção: como conciliar descentralização com responsabilidade fiscal, transparência com eficiência administrativa, e interesses locais com um projeto nacional?

Reverter essa dinâmica requer mais do que ajustes legislativos. É necessário um pacto ético que transcenda interesses eleitorais e fortaleça a cultura democrática. A crise atual pode ser, como argumenta Sakamoto, uma oportunidade de repensar as bases do pacto federativo e reconstruir a confiança pública nas instituições.

O futuro das emendas parlamentares, e do próprio Estado brasileiro, depende de uma escolha crucial: persistir na lógica de barganhas ou adotar um modelo de governança que coloque o interesse público acima dos privilégios.

Congresso continua sequestrando o orçamento federal com emendas parlamentares