Congresso continua sequestrando o orçamento federal com emendas parlamentares

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Nos últimos anos, o orçamento federal brasileiro vem sendo moldado por uma dependência cada vez maior das emendas parlamentares, recurso pelo qual deputados e senadores direcionam verbas federais para suas bases eleitorais. Em 2024, o controle do Congresso atingiu novos patamares, com até 74% dos recursos discricionários de alguns ministérios alocados por meio dessas indicações.

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O Ministério do Esporte é o caso mais emblemático: dos R$ 1,3 bilhão disponíveis para custeio e investimentos, R$ 960 milhões vieram de emendas. Liderado por André Fufuca (PP-MA), a pasta tem direcionado parte desses recursos a ONGs, incluindo algumas sob investigação por suposto favorecimento, como a Associação Moriá, beneficiada com R$ 40 milhões para projetos em Brasília.

A História Recente das Emendas

Embora as emendas parlamentares existam há décadas, seu protagonismo no orçamento federal explodiu a partir de 2020, sob o governo Jair Bolsonaro. Naquele ano, o percentual de verbas discricionárias vinculadas às emendas saltou para cerca de 13,8%, marcando uma guinada na forma de controle sobre o orçamento. Em 2024, esse número atingiu o recorde de 19,5%.

Especialistas apontam para a influência do chamado “orçamento secreto”, que ampliou a prática de destinação de verbas sem transparência suficiente. Mesmo após o Supremo Tribunal Federal declarar sua inconstitucionalidade, os efeitos da centralização orçamentária pelo Congresso continuam a impactar diretamente a gestão de políticas públicas.

A Autonomia em Xeque

A dependência de emendas não apenas subverte a lógica de planejamento estatal, mas também compromete a autonomia das instituições federais. Dez institutos federais de educação, por exemplo, tiveram mais de 80% de seus investimentos financiados por emendas parlamentares em 2023. No Instituto Federal do Espírito Santo, esse percentual chegou a 99%.

Claudia Costin, especialista em políticas educacionais e ex-diretora global de educação do Banco Mundial, critica o modelo: “Embora as emendas possam atender a necessidades específicas, elas minam a autonomia das instituições, que passam a depender de indicações políticas para sobreviver. Isso não é saudável nem sustentável para uma política de Estado.”

O Conif (Conselho Nacional das Instituições da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica) também alerta para os riscos do modelo. Segundo o órgão, “embora as emendas sejam fundamentais em momentos de crise orçamentária, elas não são a forma mais adequada de financiar uma política de Estado”.

Setores em Destaque: Saúde e Esporte

Na Saúde, 44% dos recursos discricionários em 2024 foram direcionados por emendas, somando R$ 25 bilhões. Embora a área seja tradicionalmente um dos maiores destinos das indicações parlamentares, a concentração dessas verbas tem impactos significativos. Em municípios como Duque de Caxias (RJ), 25% do orçamento do fundo municipal de saúde desde 2020 vieram de emendas.

No Esporte, a destinação de emendas para ONGs gerou investigações no STF. A transferência de R$ 700 milhões para entidades sem fins lucrativos, muitas delas associadas a ex-integrantes do governo Bolsonaro, exemplifica os riscos de favorecimento e falta de fiscalização.

Democracia e Planejamento em Conflito

O aumento das emendas parlamentares reflete a força do Congresso na definição de prioridades orçamentárias, mas também expõe os dilemas de um sistema político em que o Executivo perde gradativamente a capacidade de conduzir políticas públicas de forma integrada. A pressão por liberar recursos de emendas se soma à dificuldade de planejar investimentos com eficiência, especialmente em áreas sensíveis como educação e saúde.

Para o professor Cláudio Couto, cientista político da FGV, “o controle exacerbado do Congresso sobre o orçamento desequilibra a relação entre os poderes e enfraquece a capacidade do Estado de atuar em benefício de demandas nacionais.”

O Caminho para a Transparência e a Eficiência

A recente sanção da Lei Complementar 210, que limita o crescimento das emendas dentro das regras do arcabouço fiscal, representa um passo tímido em direção ao controle desses recursos. A exigência de que as emendas atendam projetos de interesse nacional ou regional é um avanço, mas ainda insuficiente diante das distorções que permeiam o sistema.

Medidas como a determinação do STF para regulamentar o envio de verbas a instituições de ensino superior são fundamentais para trazer maior transparência e equidade ao processo. No entanto, sem uma revisão estrutural da forma como o orçamento é distribuído e gerido, o Brasil continuará refém de um modelo que prioriza interesses eleitorais em detrimento das necessidades reais da população.

E agora?

A dominância das emendas parlamentares no orçamento federal não é apenas uma questão técnica, mas também um reflexo das tensões entre democracia representativa e governabilidade. Enquanto o Congresso exerce seu papel constitucional de fiscalizar e propor, o risco de politização excessiva e falta de planejamento ameaça o próprio Estado como promotor de direitos universais e políticas públicas sólidas. O debate sobre o orçamento, portanto, é também um debate sobre o futuro da democracia brasileira.

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