Emendas parlamentares chegam a consumir quase 80% do orçamento

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O avanço do Congresso Nacional sobre a execução do Orçamento federal atingiu novo patamar em 2025. Em alguns ministérios do governo Luiz Inácio Lula da Silva (PT), as emendas parlamentares absorveram até 78,9% da verba discricionária — parcela não comprometida com despesas obrigatórias, como salários, e destinada ao custeio de políticas públicas, investimentos e aquisição de equipamentos.

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O caso mais emblemático é o do Ministério do Turismo, cuja maior parte dos recursos disponíveis ficou sob controle de indicações feitas por deputados e senadores. A pasta é comandada, desde o início do terceiro mandato de Lula, por nomes ligados ao Centrão. Logo atrás aparece o Ministério do Esporte, também sob influência do mesmo grupo político, onde 65,2% da verba discricionária foi empenhada no ano passado para atender emendas.

Além dessas áreas, outras três pastas registraram drenagem próxima de 40% dos recursos livres, entre elas o Ministério da Saúde. Embora proporcionalmente não lidere o ranking, a Saúde concentra o maior volume absoluto de emendas. Em 2025, dos cerca de R$ 47,3 bilhões empenhados, mais de R$ 25,7 bilhões foram destinados a indicações parlamentares, geralmente repassadas a estados e municípios para custeio de hospitais, ambulatórios e serviços locais.

No conjunto do Executivo, as emendas empenhadas em 2025 corresponderam a aproximadamente 21,9% do orçamento discricionário — o maior índice já registrado. Uma década antes, em 2015, esse percentual era de cerca de 2,5%, evidenciando a mudança estrutural na relação entre Executivo e Legislativo.

A tendência é de continuidade — ou até de ampliação — desse protagonismo parlamentar. O Orçamento aprovado pelo Congresso em dezembro prevê mais de R$ 61 bilhões em emendas para 2026, valor que ainda dependerá da sanção presidencial. Lula terá de decidir se mantém ou veta o montante.

Questionado sobre o fato de liderar o ranking de controle do Orçamento pelo Congresso, o Ministério do Turismo não se manifestou. Entre as indicações destinadas à pasta estão R$ 30 milhões para apoio ao Carnaval da Bahia, além de recursos para revitalização de pontos turísticos e convênios para a realização de eventos. O Ministério do Esporte, por sua vez, afirmou que as emendas são um instrumento para viabilizar políticas públicas e transformar a prática esportiva em atividade cotidiana, ressaltando que os recursos são aplicados conforme critérios legais e de forma indistinta.

Em 2024, o domínio das emendas já era elevado nessas áreas: o Esporte teve 74% da verba discricionária definida por parlamentares, enquanto o Turismo chegou a 69%. No mesmo período, investigações passaram a lançar luz sobre o uso desses recursos. Em julho, a Polícia Federal e a Controladoria-Geral da União deflagraram uma operação para apurar o desvio de verbas de emendas destinadas a eventos de esportes digitais.

O Ministério do Esporte afirmou atuar em “absoluta sintonia” com os órgãos de controle e declarou que os recursos são direcionados a projetos sociais, como aulas de futebol, além de obras de infraestrutura esportiva, incluindo ginásios.

Neste ano, parte do pagamento das emendas segue obrigatório antes do período eleitoral, o que mantém o tema no centro do debate público, especialmente em relação à transparência e ao uso dos recursos. Além dos inquéritos em curso na Polícia Federal, tramita no Supremo Tribunal Federal uma ação que questiona a constitucionalidade da obrigatoriedade dessas indicações.

Relator do processo, o ministro Flávio Dino informou no início de dezembro que concluiu a fase de instrução e que pretende levar o caso ao plenário. Para ele, trata-se de um debate estrutural do sistema político brasileiro, ligado à separação de Poderes e ao mecanismo de freios e contrapesos. Dino tem, inclusive, autorizado operações policiais relacionadas ao tema, como a que, em dezembro, teve como alvo uma assessora ligada ao ex-presidente da Câmara Arthur Lira (PP-AL).

No Legislativo, a defesa das emendas segue firme. O presidente da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB), afirmou que a Casa não compactua com desvios, mas sustentou que a maioria dos parlamentares atua de forma correta no uso desses recursos.

Desde 2015, o Congresso promoveu mudanças profundas — inclusive constitucionais — para ampliar o volume e o caráter impositivo das emendas individuais e de bancadas estaduais. O ponto de inflexão ocorreu em 2020, quando o valor empenhado saltou de R$ 18,3 bilhões para R$ 48,5 bilhões, em valores corrigidos pela inflação, impulsionado pela chamada emenda do relator, posteriormente considerada inconstitucional pelo STF.

Durante a campanha presidencial, Lula classificou a distribuição de verbas com baixa transparência como “o maior esquema de corrupção da atualidade”, apelidado de “orçamento secreto” ou “bolsolão”. Já no início de dezembro, voltou a criticar o peso do Congresso sobre as contas públicas, afirmando que o que chamou de “sequestro” de cerca de metade do Orçamento da União representa um erro histórico.

Apesar do discurso, o atual governo manteve integrantes do Centrão no comando de estruturas estratégicas para o escoamento de emendas, como o Ministério do Esporte e a Codevasf, evidenciando a complexa e permanente negociação entre Planalto e Congresso na disputa pelo controle do Orçamento federal.

Faltam instrumentos contra conflito de interesse, dizem especialistas

Especialistas ouvidos pelo UOL apontam que, embora existam situações evidentes de conflito de interesses, o arcabouço legal brasileiro oferece poucos instrumentos eficazes para coibir esse tipo de prática. Na avaliação desses analistas, os congressistas podem, com relativa facilidade, justificar sua atuação como defesa legítima de um setor da iniciativa privada, o que é permitido pelas regras atuais.

A Constituição estabelece, no artigo 54, que deputados e senadores não podem ser proprietários, controladores ou diretores de empresas que mantenham contratos favorecidos com o poder público. O Código de Ética da Câmara determina que o parlamentar se declare impedido em matérias que envolvam “direta e especificamente” seus interesses patrimoniais. Já a Lei de Improbidade Administrativa veda a atuação de agentes públicos em benefício próprio ou de terceiros. Na prática, porém, a forma como esses dispositivos foram redigidos dificulta a caracterização objetiva do favorecimento.

Uma das brechas mais recorrentes está no fato de que parlamentares podem integrar o quadro societário de empresas que recebem recursos públicos, desde que não figurem formalmente como sócios-administradores. Além disso, a vedação constitucional não alcança contratos considerados padronizados, como os firmados no âmbito do Fies (Fundo de Financiamento Estudantil). No campo ético, a exigência de que o interesse seja “direto e específico” permite que benefícios direcionados a setores inteiros da economia sejam aprovados mesmo quando o congressista possui empresas ativas nesses ramos.

Como a maior parte das deliberações legislativas não trata de uma empresa individualizada, mas de segmentos econômicos mais amplos, propostas que favorecem áreas onde parlamentares atuam como empresários acabam enquadradas como legais, ainda que o impacto sobre seus negócios seja evidente.

“O objetivo original da Constituição foi evitar a cooptação do Legislativo pelo Executivo. No entanto, na prática, temos pouquíssimas restrições voltadas a conflitos de interesse originados dentro do próprio Congresso”, afirma Ruy Camilo, professor do Departamento de Direito Comercial da Faculdade de Direito da USP. Para ele, há uma “pobreza normativa” quando se trata de legisladores que atuam em causa própria, o que torna as regras excessivamente permissivas.

Avaliação semelhante faz Sandro Cabral, professor titular do Insper Estratégia e Gestão Pública. Segundo ele, embora a criação de mecanismos mais rígidos fosse desejável, há um obstáculo político evidente: “É difícil esperar que os congressistas aprovem uma lei que vá amarrar as próprias mãos”.

Cabral lembra que a regulamentação do lobby no Brasil está parada no Congresso há 18 anos, sem avanço significativo. Enquanto não houver evolução institucional, afirma, o escrutínio público se torna ainda mais relevante. “É por isso que o papel da imprensa e da pesquisa acadêmica é fundamental para expor esses casos”, diz.

Para Bruno Brandão, diretor-executivo da Transparência Internacional no Brasil, o país precisa avançar em regras mais claras e objetivas. Entre as medidas necessárias, ele cita a obrigatoriedade de declaração pública de interesses, o impedimento automático de parlamentares para relatar ou votar matérias que afetem seu próprio patrimônio e mecanismos de fiscalização mais rigorosos. “O sistema tributário brasileiro é altamente concentrador, e o seu sequestro por interesses privados está na raiz da desigualdade abissal do país”, conclui.

A reportagem detalha, na sequência, exemplos concretos de como a atuação legislativa de alguns desses parlamentares coincidiu com benefícios diretos às suas empresas, além de apresentar a íntegra das respostas enviadas pelos congressistas citados.

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