Congresso recorre e diz que decisão de Dino sobre emendas tem ‘premissas equivocadas’

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O Congresso Nacional apresentou um recurso ontem (8) contra as decisões do ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), que suspenderam o pagamento de emendas parlamentares consideradas sem transparência. Segundo os advogados da Câmara e do Senado, as decisões de Dino, baseadas em “premissas equivocadas”, geram “enorme insegurança jurídica” e comprometem o andamento de políticas públicas.

“O bloqueio da execução das programações orçamentárias representa um grande prejuízo ao interesse público e impacta a posição jurídica de terceiros de boa-fé, que estão obrigados por contratos à realização de obras ou à prestação de serviços”, afirma o Congresso.

Os recursos contestam duas decisões de Dino, divulgadas na última quinta-feira (1º). Em uma delas, o ministro ordenou que o governo suspendesse o pagamento de emendas de comissão e restos de emendas de relator que não tivessem “prévia e total transparência e rastreabilidade”. Ele também decidiu que parlamentares não podem enviar emendas para estados nos quais não foram eleitos e estabeleceu regras para a transferência de recursos para ONGs e entidades do terceiro setor.

A decisão de Dino se baseia no entendimento de que a determinação do Supremo, em 2022, de derrubar as emendas de relator por falta de transparência e alta discricionariedade, não foi totalmente cumprida. Dino argumenta que o Congresso aumentou as emendas de comissão e ampliou outros dispositivos que, em sua visão, ainda apresentam problemas de transparência.

O Congresso defende que as premissas usadas por Dino estão equivocadas. Os advogados argumentam que as emendas de comissão são diferentes das emendas de relator e que o Supremo não proibiu o Legislativo de recompor o valor das emendas derrubadas por meio de outro mecanismo.

Veja a íntegra da ação direta de inconstitucionalidade contra as emendas PIX

Foi o procurador-geral da República, Paulo Gonet, quem apresentou ao Supremo a ação direta de inconstitucionalidade (ADI) questionando as chamadas “emendas PIX”. Essas emendas foram inseridas na Constituição Federal pela Emenda Constitucional nº 105/2019 e possibilitam a alocação de recursos federais para estados, Distrito Federal e municípios por meio de emendas parlamentares impositivas ao projeto de lei orçamentária anual (PLOA). Este mecanismo permite a transferência especial de fundos sem a necessidade de convênio para acompanhamento da execução orçamentária, e ainda dispensa a especificação do programa, projeto ou atividade beneficiado pelos recursos, além de limitar a fiscalização do Tribunal de Contas da União (TCU).

Para Paulo Gonet, o sistema das emendas PIX compromete a transparência, a publicidade e a rastreabilidade dos recursos federais, além de violar princípios constitucionais como o pacto federativo, a separação dos Poderes e os limites estabelecidos para a reforma constitucional. O procurador-geral pediu, em caráter cautelar, a suspensão imediata dos dispositivos que autorizam as emendas PIX (art. 166-A, I e §§ 2º, 3º e 5º, da CF), até que o STF decida sobre o mérito da ação.

Na ADI, Gonet destaca que a Constituição define o orçamento nos artigos 165 e seguintes, estabelecendo os instrumentos de planejamento orçamentário dos entes federados: o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA). Segundo a Constituição, o orçamento deve ser um instrumento transparente e responsável, permitindo que o Poder Público execute despesas e investimentos de forma planejada e eficiente.

Os projetos de lei sobre orçamento são de iniciativa exclusiva do presidente da República, sublinhando o papel central do Executivo nesse processo. Embora os parlamentares possam apresentar emendas e modificar o orçamento, essas mudanças devem respeitar a compatibilidade com o PPA e a LDO. Além disso, a proposta, aprovação e execução das emendas devem seguir princípios de transparência e ampla divulgação das informações, conforme argumenta Gonet.

Sem controle

O problema das emendas PIX, segundo a ação, é que elas permitem o repasse direto de recursos federais a outros entes federados sem convênio para fiscalização e sem uma destinação clara dos valores. Isso diminui o papel do Poder Executivo na execução orçamentária e permite que a verba seja transferida sem controle adequado. O procurador-geral critica o fato de que o parlamentar que faz a emenda decide sobre a distribuição dos recursos sem necessidade de especificar seu uso. Além disso, a transferência direta exclui a fiscalização do TCU sobre esses recursos federais. Gonet argumenta que isso compromete o sistema republicano de controle dos gastos públicos.

O relatório das ONGs Associação Contas Abertas, Transparência Brasil e Transparência Internacional, citado na ADI, mostra um aumento significativo nas emendas PIX, que subiram de R$ 3,32 bilhões em 2022 para R$ 6,75 bilhões em 2023. Em 2023, um terço das emendas individuais eram na forma de transferência especial, e 80% dessas transferências não especificavam o ente federativo beneficiário.

Gonet afirma que as emendas PIX violam não apenas o pacto federativo e os limites constitucionais, mas também os princípios da impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, além de comprometer a competência do TCU e o dever do Estado de disponibilizar informações orçamentárias de forma acessível ao público. Por isso, o procurador-geral pede que o STF suspenda os dispositivos das emendas PIX imediatamente e declare sua inconstitucionalidade ao final do julgamento.

As emendas PIX também estão sendo questionadas na ADI 7.688/DF, ajuizada pela Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji), mas há dúvidas sobre a legitimidade da associação para propor a ação. Para garantir que o STF avalie o tema, Paulo Gonet decidiu apresentar a nova ADI e sugere que, dado o conteúdo semelhante, a ação seja distribuída ao mesmo relator da ADI 7.688/DF, o ministro Flávio Dino.