Apropriação do Orçamento revoga presidencialismo, diz Walfrido Warde

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Mais de 30 entidades, da sociedade civil e dos três Poderes, discutiram na sexta-feira (27), em audiência pública no Supremo Tribunal Federal (STF), a forma de execução das emendas parlamentares.

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Está em questão o domínio por parte do Legislativo de um montante gigantesco do Orçamento — mais de R$ 50 bilhões –, que deveria ser administrado pelo governo.

Para tentar resolver o impasse, o ministro Flávio Dino, que trata das ações ligadas ao assunto, mediou um acordo entre Executivo e Legislativo que resultou na promulgação de uma lei regulando a prática. Agora, o Legislativo não quer abrir mão do controle das emendas, desobedecendo à lei criada há um ano.

“É grave porque representa uma tentativa de descumprir decisão do Supremo Tribunal Federal”, alerta em entrevista ao ICL Notícias o advogado Walfrido Warde, coautor da ação em que o PSOL provoca o Poder Judiciário a decidir a questão.

A apropriação indevida de uma fatia tão significativa dos recursos federais cria uma situação grave, avalia Warde.

“O problema número um é a revogação inconstitucional do sistema de governo presidencialista. Isso porque o presidente deixa de ter controle do Orçamento, o presidente deixa de poder usar o Orçamento livre pra implementar as políticas públicas que ele e a sua equipe de ministros engendram para o seu governo. Governo eleito pelo povo. Portanto, o presidente perde a capacidade de criar e implementar políticas públicas de âmbito nacional. E isso é o fim da governabilidade”, afirma.

Nessa entrevista, o advogado desmonta a argumentação dos cabeças do Centrão de que a ação no STF faz parte de uma parceria entre o governo e o ministro Flávio Dino contra o Legislativo e propõe uma discussão que pode ajudar a tirar das emendas esse caráter de financiamento eleitoral que têm atualmente: o debate sobre a volta do financiamento privado de campanha.

Essa ação do PSOL, que o sr. representa, está sendo tratada pela oposição, pela turma do Centrão como uma iniciativa que tem a participação do governo, com o objetivo de empurrar o ministro Flávio Dino para travar as emendas. Como responde a isso?

Primeiro, essa ação foi iniciada em junho do ano passado, faz mais de um ano. Em segundo lugar, é importante deixar claro: nessa ação, em agosto do ano passado, o relator do Supremo proferiu uma liminar que foi referendada por todos os demais ministros que compõem a corte. Onze ministros. E suspendeu todos os pagamentos de emenda: impositivas, Pix, de bancada, individuais, de liderança, que haviam sido ordenadas pelo Parlamento no ano passado.

Para liberar o pagamento, os três poderes da União se reuniram e combinaram a promulgação de uma Lei Complementar, que é a Lei 210 de 2024, que cria um cardápio de gastos. Depois, atribui ao Executivo uma série de faculdades de veto, ou seja, submete o gasto às pastas, a esse cardápio, e também a uma política nacional: o que eles gastam tem que estar compassado com uma política nacional, uma política pública desenvolvida pelo governo federal. Além disso, submete os gastos a pareceres das pastas ministeriais.

Ou seja, o Legislativo promulgou uma lei que agora ele não quer cumprir. Basicamente é isso. E nós sabemos muito bem que não quer cumprir porque as eleições se avizinham em 2026 e o Orçamento do Brasil se transformou num instrumento de financiamento da política, de compra indireta de voto. Ou seja, você dá dinheiro para vereadora, para deputado estadual, para prefeito, e garante votações expressivas no seu curral eleitoral. Não é para isso que serve o Orçamento do país.

Eles podem dizer o que quiserem, mas não têm razão e o país inteiro sabe disso.

Não foi o ministro Flávio Dino que foi nos procurar na Praça dos Três Poderes pedindo que nós ajuizássemos essa ação. Quem quebrou a inércia da jurisdição, como a gente diz em processo, foi o PSOL, foi a Abraji, são três ADIs (Ação Direta de Inconstitucionalidade). A do PSOL é a mais abrangente, talvez seja aquela tecnicamente mais desafiadora, porque o que ela faz, no fim das contas, é vulnerar a constitucionalidade de todas as emendas à Constituição que criaram essa possibilidade de apropriação do Orçamento pelo Parlamento.

O que exatamente essa ação da qual o sr. é coautor apontou como irregular nessa distribuição de emendas?

A Constituição define que o presidente da República é o diretor-geral da administração pública federal. É ele que planeja política pública, com os seus ministros, e os gastos necessários para a implementação dessa política pública. Essa é a primeira premissa. A segunda premissa: ao Congresso cabe fiscalizar a adequação dessa política pública e dos gastos. Terceira premissa importante: ao Congresso nesse trabalho de controle e fiscalização incumbe a realização de eventuais emendas, para compassar esses gastos aos melhores interesses do povo.

O que que aconteceu a partir de 2015? Com o enfraquecimento político do governo Dilma, depois com a Lava Jato, com o enfraquecimento da política de um modo geral, e com a eleição do Bolsonaro, já com a proscrição, a proibição do financiamento empresarial, a política não tinha de onde tirar dinheiro. O financiamento público já não era suficiente. E aí, o que que fizeram os parlamentares, notadamente sob a batuta do Eduardo Cunha? Eles basicamente criaram aberturas na Constituição, ou seja, emendas à Constituição, que atribuíam volumes cada vez maiores de discricionariedade ao Parlamento. Ou seja, o Parlamento podia fazer emendas à Lei Orçamentária, sem dizer a autoria, sem dizer para o que gastava, sem dizer pra onde o dinheiro ia.

Esse trabalho de controle que o Parlamento faz sobre a Lei Orçamentária, que é definida pelo Executivo, passou a ser um trabalho de apropriação do Orçamento pelo Parlamento, não mais um trabalho de controle. Isso foi crescendo, crescendo, crescendo ao ponto de chegarmos a R$ 50 bilhões por ano. Isso só no Parlamento federal. Aí começou a ser imitado pelos parlamentos estaduais e pelas câmaras municipais. Então nós temos hoje números que chegam R$ 100 bilhões do Orçamento do país, um Orçamento grandemente comprometido com o pagamento dos juros da dívida pública, quase um R$ 1 trilhão do dinheiro arrecadado pelo país é usado pra pagar a dívida pública e os juros da dívida pública.

O pouco que sobra, que deveria ir para a afirmação de uma política pública criada pelo governo incumbente, aquele Executivo que foi votado pelo povo, acaba sendo utilizado pelo Parlamento em despesas chamadas paroquiais. Ou seja, despesas regionais, que não estão compassadas com a política nacional. Uma ponte, compra de ambulância, compra de dentadura, compra de tomógrafo… Enfim, com despesas paroquiais para atender interesses políticos locais e interesses ligados à pauta eleitoral local, e, pior do que isso: em alguns casos, não poucos, à própria corrupção.

A gente sabe que a fiscalização no âmbito municipal e estadual é falha, não é capaz de detectar a dispersão corrupta de dinheiro por meio de gastos desnecessários, de contratos não equitativos, superfaturados, e aí por diante.

Quais são as distorções que essa anomalia criou na administração pública brasileira?

O problema número um é a revogação inconstitucional do sistema de governo presidencialista. Isso porque o presidente deixa de ter controle do Orçamento, o presidente deixa de poder usar o Orçamento livre pra implementar as políticas públicas que ele e a sua equipe de ministros engendram para o seu governo. Governo eleito pelo povo. Portanto, o presidente perde a capacidade de criar e implementar políticas públicas de âmbito nacional. E isso é o fim da governabilidade.

Em segundo lugar, essas emendas desnaturam a finalidade do orçamento, que é precipuamente criar políticas públicas e implementá-las. Transforma o Orçamento num instrumento de financiamento político-eleitoral.

Terceiro: abre um caminho para indetecção de dispersão de dinheiro orçamentário, de dinheiro do povo brasileiro, de dinheiro dos cofres públicos em contratos superfaturados e com despesas desnecessárias, paroquiais e que às vezes atendem os interesses mais escusos e os interesses mais inomináveis ligados à corrupção

Infelizmente, esses casos de corrupção com dinheiro de emendas aparecem quase todo dia.

Todo dia a Polícia Federal vai investigar, porque o dinheiro é público e é dinheiro federal. Todo dia tem um problema, todo dia tem um cara que põe pavimento na rua da sua fazenda. Ou faz um açude na sua terra. Compra mil dentaduras pra uma cidade de 500 pessoas, compra 100 ambulâncias pra uma cidade de 500 pessoas… e aí por diante. Todo santo dia. E assim, o presidente — que pode ser o Lula, o Bolsonaro, o Tarcísio, o Caiado, quem quer que seja –, se torna incapaz de governar o país, de realizar despesas compassadas com as necessidades do país, adequadas às políticas públicas que esse presidente que foi eleito pelo povo engendrou com o seu ministério.

Estamos nesse momento crucial, em que o Legislativo se recusa a cumprir uma lei que ele próprio promulgou. Qual o nível de gravidade dessa situação?

É grave por diversos motivos. Primeiro, pelo motivo principal, porque revoga o sistema de governo. Segundo, é grave porque representa uma tentativa de descumprir decisão do Supremo Tribunal Federal, que foi convolada numa lei promulgada pelo Legislativo e pelo Executivo.

Ou seja, é basicamente o Congresso Nacional, por meio de informações distorcidas, por meio de mentiras, dizer que o Supremo está querendo se imiscuir em tarefa do Parlamento. Que o Supremo está se imiscuindo numa questão política. Não! O Supremo simplesmente exige que o Parlamento cumpra a lei que o próprio Parlamento promulgou e que foi sancionada pelo presidente da República, a lei complementar 210 de 2024.

Isso sem julgar ainda essa ação para verificar se essas emendas à Constituição que atribuíram tamanha discricionalidade ao Parlamento sobre o Orçamento são constitucionais ou inconstitucionais. Essas emendas, que foram boladas lá pelo deputado Eduardo Cunha e a sua turma de sempre do Centrão, lá em 2015, e foram avançando com outros presidentes da Câmara, como Arthur Lira.

É evidente que elas são inconstitucionais. Um menino, um aluno de primeiro ano, segundo ano da faculdade de Direito, sabe que elas são inconstitucionais. Qualquer um que leia a Constituição sabe que elas são inconstitucionais, porque elas revogam um sistema de governo que vige entre nós há 104 anos, que é o sistema de governo presidencialista. Gravíssimo.

Então, diante desses argumentos irrefutáveis, não foram à audiência os presidentes da Câmara e o presidente do Senado. Porque eles iriam se deparar não apenas com os advogados das autoras, mas sobretudo com os brilhantes e renomados especialistas que foram chamados pelo ministro Flávio Dino, pelo Supremo Tribunal Federal, para informar o juízo. A audiência de sexta-feira foi uma audiência chamada pela Corte para se informar, para que as partes se ouvissem. Mas sobretudo para que as partes e o tribunal ouvissem os especialistas.

Me parece que o brasileiro médio ainda não se deu conta da gravidade do que está acontecendo com as emendas. Como o sr. explicaria as consequências dessa anomalia a quem não acompanha de perto essa questão?

Por exemplo, a gente sabe que a preocupação número 1 dos brasileiros e das brasileiras é segurança pública. Pois bem, o governo federal não pode lançar uma política de segurança pública e implementá-la sem dinheiro. Se esse dinheiro for apropriado pra fazer dentadura, fazer ambulância pra cidade lá não sei onde, o que acontece? Não tem segurança pública. Não tem Plano Nacional de Segurança Pública, Sistema Nacional de Segurança Pública possível.

O brasileiro tem como preocupação a educação. Não tem universidades federais, escolas pra todos. É preciso melhorar a qualidade. Pois, não será possível pensar em um plano nacional para educação e implementá-lo se o governo federal não tiver à sua disposição o Orçamento. Serão gastos fragmentados, aquela história de mandar comprar tablets pra cidade que não tem sequer internet.

São coisas completamente fora do propósito. Às vezes por incompetência, mas muitas vezes por malícia. Do que que nós estamos falando aqui? Nós estamos falando dos serviços públicos aos cidadãos brasileiros, nós estamos falando do desenvolvimento do país, do avanço de políticas que estejam concatenadas e que estejam articuladas ao longo do tempo. É a diferença entre fazer uma calha pra escoar a água da chuva ou comprar milhares de paninhos pra secar a água da chuva.

Como o sr. acredita que a sociedade civil pode interferir nessa questão?

O nível de apoio popular que eu recebi depois da participação na audiência do STF foi notável. Eu vejo pelas minhas redes sociais, pela enxurrada de matérias. É a reversão de uma narrativa na imprensa de que era o Supremo a favor do governo e contra o Congresso. Esta narrativa foi superada na sexta-feira, tanto assim que os presidentes da Câmara e do Senado não foram repeti-la na audiência no Supremo Tribunal Federal, não foram fazer uma cena política, que é o que eles pretendiam fazer, porque viram que não havia espaço pra isso.

Essa história de que o governo e o Supremo estão unidos contra o Parlamento, que há uma ingerência do Judiciário em questões políticas, isso, a partir de um nível de esclarecimento, ficou superado. Porque o que o Supremo está fazendo é proteger a Constituição aplicando a lei. Simples assim.

E sexta-feira o Supremo não tomou decisão nenhuma. Ele simplesmente ouviu as partes e os especialistas. A decisão foi tomada há um ano, em agosto do ano passado. Decisão essa que foi cumprida por meio de uma lei. Flávio Dino e os demais ministros deram dez dias, quinze dias, vinte dias, na época, para que os Poderes da União se entendessem e cumprissem a liminar. A liminar foi cumprida com uma lei complementar. Lei complementar que foi votada no Congresso, com quórum amplo. Foi sancionada pelo presidente da República, foi apresentada nos autos, como forma de cumprimento da liminar para liberar as emendas que estavam bloqueadas pelo Supremo.

E agora o Congresso vem com outra narrativa. Uma narrativa insustentável, de que a soberania popular deve prevalecer, que nenhum outro poder da República que represente tanto o povo como o Congresso Nacional. Ninguém duvida disso. Só que a Constituição é clara: quem faz política pública é o governo, é o Executivo. Quem planeja o gasto é o governo, o Legislativo controla a alocação de gasto e a execução de gastos. É isso.

Agem como se pudessem descumprir a lei só porque foram votados. 

O que é a Constituição? A Constituição é o documento que faz com que o jurídico empate forças com o político. É o que protege o cidadão, é o que faz com que o poder político não possa tudo, possa apenas aquilo que a lei permite. Porque, do contrário, uma dada votação do Congresso poderia extrair o seu rim. Ou mandar te degolar. Não fossem cláusulas pétreas na Constituição, que proíbem, por exemplo, o assassinato ou a prisão perpétua, ou então a pena capital, você poderia ser morto por determinação política.

O artigo segundo da Constituição Federal é uma cláusula pétrea. Os poderes da República são independentes, os poderes da União são independentes, mas harmônicos entre si. Nenhum poder deve prevalecer sobre o outro. E as competências e funções constitucionais dos diversos poderes devem ser observadas e respeitadas. Quando o Legislativo se arroga poder, funções e competências que são do Executivo violam a cláusula pétrea da Constituição, que é o artigo segundo da Constituição.

Diante dessa argumentação estapafúrdia dos cabeças do Congresso, como vê o seguimento dessa queda de braço?

Há sempre uma disputa de narrativa. As questões todas seguem, nessa interação entre Executivo e Legislativo, a tentativa de avançar pautas do Executivo no Legislativo, como, por exemplo, a lei do IOF e outras leis, a própria PEC da Segurança, vai fazer com que os dois poderes se ponham a negociar e mais cedo ou mais tarde eles vão ter que achar um ponto de equilíbrio entre o desejo do Legislativo de gastar o dinheiro público para fins eleitorais e a necessidade do Executivo de gastar o dinheiro público para implementar políticas públicas.

O que nós deveríamos fazer, de uma maneira mais saudável, seria falar abertamente de financiamento da política. Nós precisamos começar a conversar no Brasil de novo sobre o fato de que a política não se financia com tostões num país de dimensões continentais e nem tampouco com alguns poucos bilhões. Infelizmente. Goste o contribuinte ou não.

Num país de 215 milhões de habitantes do tamanho do Brasil, você precisa de dinheiro pra fazer campanha política. A volta do financiamento privado é uma necessidade. Com regras, evidentemente. Porque, do contrário, nós vamos ter essa desnaturação, essa subversão da função orçamentária somada ao financiamento criminoso. Ou seja, o financiamento das eleições pelo crime organizado.

É esse o meu ponto:  nós precisamos urgentemente que essa discussão se estabeleça de uma maneira saudável e eu falei isso na minha preleção inicial no STF. É voltar a debater com a sociedade de maneira aberta, pública, sem pruridos, sem meias-verdades, sem preconceitos, a questão do financiamento da política.

Os lobbies pré-eleitoral e pós-eleitoral são fundamentais numa democracia, nós precisamos parar de demonizar isso. Os vários grupos de pressão têm interesse em financiar a política, é natural. Precisam estar organizados, precisam ser regulados, precisam estar devidamente contidos para que aqueles que têm mais dinheiro não prevaleçam em detrimento dos que têm menos dinheiro, aqueles mais organizados não prevaleçam em detrimento dos menos organizados, aqueles mais pulverizados não prevaleçam em detrimento dos mais concentrados. E aí por diante.

De qualquer forma, esse debate precisa se restabelecer no Brasil, porque, do contrário, as acomodações políticas se fazem quase sempre no interesse das corporações e em detrimento do povo.

Um debate público sobre o financiamento da política nos lançaria diante de um país mais aberto à compreensão de como as coisas funcionam e como elas precisam funcionar. No regime de produção capitalista, a gente tem que pagar pra ter política. Tudo tem preço. Não adianta fingir que não. Então, obviamente quem tem mais dinheiro tem mais influência. E com a proscrição, com a proibição do financiamento empresarial, isso continua da mesma forma, continua uma série de outros subterfúgios da mesma forma. Só que se sofisticou e se perverteu ainda mais com utilização do Orçamento.

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